Речь идёт о голосовании комитета Сената США по вопросу введения санкций, касающихся строительства Северного потока 2, а так же по санкционному пакету, подготовленному и введённому в ответ на участие РФ в отравлении Скрипалей.
На первый взгляд - вот он повод, для победных реляций и ожидания краха российской внешней политики, в том числе на украинском направлении. Подобные утверждения уже успели прозвучать, - давая комментарий одной из радиостанций, я был удивлён "переможному" настроению ведущего. В реальности, однако, дело обстоит несколько иначе. Санкции не дадут мгновенного эффекта с точки зрения реализации наших интересов. А если и дальше пренебрегать собственной политикой - будут, с нашей точки зрения, неэффективны от слова "совсем".
Почему так? Давайте разбираться.
Механизм введения санкций США
В отличие от стран ЕС, где санкционный пакет утверждается голосованием в Европарламенте, а затем в Еврокомиссии, в США принятие закона о новых санкциях вовсе не запускает механизм их действия. Законодательные рамки лишь определяют возможные запреты и ограничения, которые могут быть (!) введены в отношении потенциальных фигурантов. А вот список тех, кого санкции касаются, как и специфика работы по отношению к отдельно взятой компании либо физическому лицу, утверждается подзаконными актами.
Причём в США есть два санкционных механизма.
- Санкции, накладываемые казначейством США - то, что чаще всего оценивают наши журналисты. Это может быть блокировка активов, запрет на те или иные действия в отношении фигурантов. Санкционный режим запускается подзаконным актом под названием Executive Order. В нём описывается, "что именно" запрещено для того или иного фигуранта. Сам список пополняется "в рабочем порядке". Исключения из него также принимаются подзаконным актом - выпускается General License, которая, как в случае с компаниями Дерипаски в 2016-18 годах, формально оставляет фигуранта "под санкциями", но отменяет один либо несколько механизмов санкционного давления. Российский олигарх, например, был выведен из-под всех ограничений ещё до начала реструктуризации своего бизнеса в 2018 году.
- Санкционный механизм Министерства Торговли США, которое имеет механизмы по внедрению "ручных" ограничений на торговлю с конкретными физическими и юридическими лицами за рубежом. Для этого, у Министерства существует так называемый "Список контроля за торговлей" (Commerce Control List) – документ, в который включены физические и юридические лица, за которыми установлен экспортный контроль со стороны Бюро промышленности и безопасности Министерства торговли США. Логика обхода таких санкций также проста - через получение специального разрешения либо на отдельную сделку, либо на краткосрочные (сроком до года) контракты.
Таким образом, Вашингтон имеет более гибкую, по сравнению с Брюсселем, систему санкционного давления, позволяющую в оперативном режиме как добавлять, вводить либо отменять механизмы давления. Это позволяет использовать их как инструмент политического давления на третьи государства для защиты (реализации) собственных интересов. В случае с РФ первые включения российских компаний в санкционные списки случились задолго до начала войны в Украине, и новые пакеты служат прежде всего инструментом усиления переговорной позиции в диалоге с Москвой. Диалоге, в котором, к слову, украинский вопрос присутствует, но не входит даже в ТОП-5 важнейших, уступая место проблемам КНДР, Ирана, КНР, Сирии, Северной Африки и Венесуэлы.
Посмотрим на новые (возможные) санкционные пакеты с точки зрения правительства США.
Санкции, связанные с Северным Потоком 2
Пока не ясно, по какому механизму, в случае согласования, будут запускать "санкции". Судя по заявлениям, речь будет идти именно о торговых ограничениях. Они касаются американских компаний, а так же компаний с долей американского капитала - такие не смогут без разрешения торговать, предоставлять технологии либо технологическое оборудование фигурантам из списка контроля. Однако если посмотреть на компании, строящие Северный Поток, мы увидим, что это самостоятельные юридические лица, созданные именно под данный проект. То есть, вступать в торговые отношения с американскими компаниями им вообще нет смысла.
Заимствования на внешних рынках? А зачем - ведь есть российский бюджет, рынок корпоративных заимствований, не связанный с американскими компаниями.
Вердикт: определённые сложности в реализации проекта возможны, но они не остановят строительство "трубы".
Выгодно ли это для нас? Украинские политики постоянно говорят, что после запуска Северного Потока 2 РФ сможет уменьшить прокачку газа через Украину. Господа, транзит и так будет сводиться к объёмам наших подземных хранилищ - пока ещё оставшемуся нашему конкурентному преимуществу. Например, та же Турция три дня назад завершила испытания газопроводной сети TANAP-TAP, которая поставляет газ на европейский рынок. То есть, "южная часть" украинской ГТС уже потеряла прежнее значение. (Забавно, что на фоне истерии вокруг Северного Потока 2 Пётр Порошенко лично участвовал в "предварительном запуске" TANAP-TAP, заявляя, что это диверсификация российских поставок. То есть, в том случае судьба украинской ГТС была для власти не в приоритете).
Теперь переходим к США. Выступают ли они против Северного Потока, стремясь защитить Украину? Отнюдь - интерес Соединённых Штатов заключается в выходе со своим (и катарским) газом на европейский рынок. Меньше поставки из РФ - больше рынок сбыта для американских газовиков.
А теперь включаем навыки мышления. Потребности стран ЕС растут, но не слишком быстро. Сегодня они покрываются, Северным Потоком 1, плюс появляются дополнительные объёмы газа из Турции, плюс США ставят свои терминалы. То есть, спрос закрывается. Но вместе с тем уменьшается потребность и в украинской ГТС: РФ, потеряв долю, обходится СП-1, турецким направлением, ветками во обход Украины. Поставки турецкой смеси, американского и катарского газа, в конце концов, польский проект трубопровода из Северного моря закрывают потребности части стран в природном газе. И для этого тоже не нужна украинская ГТС.
Таким образом, в данном вопросе есть американский интерес - и нет нашего. Не потому что нам выгоден Северный Поток - это абсурд. Настоящая причина в том, что Украина не имеет собственной политики в отношении европейского рынка газа.
Санкции по делу Cкрипалей
В отличие от пакета (пакетов) по Северному Потоку, механизм санкций за организацию Россией отравления четы Скрипалей уже запущен. Выпущен первый Executive Order, сайт Казначейства опубликовал возможные ограничения, часть из которых касается "групп юридических лиц", в частности российских министерств и ведомств. Но, при этом, до сегодняшнего дня точный список фигурантов в базе данных Управления контроля за иностранными активами (OFAC) не появился.
Пока что санкции по данному кейсу выглядят следующим образом:
- Американские банки (равно как и американские финансовые организации) не имеют права участвовать в первичном размещении облигаций российскими государственными органами. То есть, выступать покупателями таковых. Под "государственными организациями" понимаются министерства и фонды, созданные правительством РФ.
- Государственным организациям РФ нельзя будет открывать новые счета в американских банках, получать кредиты, пользоваться другими финансовыми инструментами американских банков (либо финансовых компаний) - за исключением тех американских организаций, которые имею на то специальные разрешения.
- При этом США будет последовательно выступать против предоставления любых заимствований правительству России со стороны международных финансовых институций (за исключением средств, направляемых на гуманитарные цели, как, например, закупка продовольствия).
На первый взгляд, ситуация страшна для РФ, и можно говорить о серьёзном ударе - мощных секторальных санкциях. Однако, в реальности есть несколько существенных "но".
- РФ не занимает у международных финансовых организаций с американским участием уже как минимум 5 лет. Частные компании, даже часть государственных корпораций - берут займы, а государство - нет.
- Ограничения на финансовые операции касаются министерств и ведомств, но не касаются российских государственных корпораций, о чём прямо говорит Казначейство США в разделе 676 FAQ по санкциям: "This term does not include state-owned enterprises of the Russian Federation. [08-03-2019]". То есть, упомянутые выше российские госкорпорации и далее сохраняют доступ к американскому рынку заимствований.
- Ограничения на участие американских компаний в игре на российском финансовом рынке не касается вторичного рынка, о чём прямо говорится в разделе 678 676 FAQ по санкциям: "The CBW Act Directive does not prohibit U.S. banks from participating in the secondary market for Russian sovereign debt. [08-03-2019]". То есть, американские банки и финансовые организации сохраняют возможность участия в торговле российскими долговыми бумагами.
Таким образом, можно констатировать, что данные санкции являются скорее предупреждением, частью более глобальной игры, чем реальнім ударом по российской экономике.
Введение таких санкций совпало с окончательным выходом США из договора по РСМД, встречей Трампа и Путина, подготовке ещё одной в конце 2019 - начале 2020 года, с развитием ситуации вокруг КНДР и Венесуэлы - государств, в которых есть российское влияние. И, наконец, после компромисса ЕС, США и РФ по Молдове.
Российская Федерация, судя по всему, рассчитывает выйти на некий аналог "большого договора", суть которого заключается в фиксации зон влияния Москвы в различных регионах мира. Таким образом, Россия пытается сохранить за собой политический статус "супердержавы", и уже благодаря ему получать доступ к технологиям для развития собственной экономики. Судя по российским правительственным программам развития отраслей, процесс должен завершиться к 2025-26 годам, не позже. Ради этого, кстати, Кремль продолжает поднимать ставки, стимулируя кризисы в различных географических точках. Идея проста: за счёт "уступок" в одних регионах получить большую свободу рук в других. В США это прекрасно понимают, и в том числе поэтому "давят" санкциями, не рассчитывая на быструю реакцию. Санкционные пакеты практически не имеют влияния в краткосрочной перспективе, но уменьшают возможности России к технологическому рывку, а значит, ослабляют её позиции (с точки зрения экономического потенциала) в перспективе 10-15 лет. И уже после этого можно выходить на переговоры - в ситуации, когда твой оппонент находится на более слабых позициях. Учитывая, что первое серьёзное давление началось на рубеже 2010 года, выходим к тем же временным ориентирам - 2020-25 годы.
Шесть выводов для Украины
В связи со сказанным выше, логично задаться вопросом - а что делать нам? На мой взгляд, ключевыми в подходе к оценке ситуации являются трезвый взгляд на происходящее и попытка соотнести запущенные процессы с украинскими национальными интересами. Как минимум, можно сделать несколько выводов.
Вывод первый: нужно перестать думать в примитивных категориях всемирного проукраинского альянса и грозить кому-то "страшными санкциями", на введение которых и на отмену которых Украина не имеет никакого влияния. Государства используют санкционный механизм для достижения собственных целей. Они могут совпадать с украинскими интересами, мы можем попытаться использовать ситуацию в своих целях, но процессы идут без нашего участия (иногда - с упоминанием Украины как одной из причин их запуска).
Вывод второй: прежде чем давать оценки, изучаем матчасть. Иначе попадём в лужу - как, например, с заявлениями Петра Алексеевича, анонсировавшего 7 декабря 2018 года "жорсткі санкції для припинення агресивних зазіхань Росії в Чорному та Азовському морях і забезпечити свободу навігації в регіоні", которые на поверку оказались запретом на въезд в ЕС для десятка сотрудников ФСБ, которые и так без решения руководства службы являются "невыездными" из России.
Вывод третий: нужно осознать, что санкциями каждое государство преследует свои и только свои цели. Хочешь, чтобы чужие санкции "работали на тебя" - ищи, чем ты можешь быть полезным государству, вводящему санкции. Одно дело, когда твою проблему используют как повод для обеспечения собственных интересов, совсем другое - когда твоя устойчивость - это ключевой интерес (в первую очередь финансовый) других государств.
Вывод четвёртый: санкционные пакеты - это инструмент. И если его не использовать, ожидая, что он "сработает сам", можно быстро впасть в разочарование. Надо учиться анализу, и тому, как использовать инструменты. Например: введение санкций освобождает ниши на рыках. Вспомните, что санкции против российских добывающих компаний, российской оборонки, ракетной программы освободили целые сегменты рынков в Африке (в государствах, имеющих контакты с ЕС и США). Вопрос: попыталась ли Украина выйти на эти рынки?
Вывод пятый: когда речь идёт о санкционных инструментах других государств, надо помнить, что есть "точка входа" под санкции - и "точки выхода" из-под них. Именно "точки" - не всегда из-под санкций выходят по алгоритму, прописанному в нормативном акте. Соответственно, нужно иметь собственные планы как на случай сохранения санкций, так и на случай их внезапной отмены.
Вывод шестой: пора, наконец, понять, что любые продуманные санкции - чертовски эффективный инструмент. Но... они практически всегда рассчитаны на перспективу 10-15 лет. То есть, если "не сработали" первые 2 года - экономика жертвы адаптировалась. Однако, при этом отсутствие одного или нескольких инструментов развития (убранных санкциями) уменьшает перспективы роста и технологического усложнения санкционированной экономики. То есть, в тактическом поле всё вроде как хорошо, в долгосрочном - не слишком.
Поэтому Украине жизненно необходимо строить свою политику исходя не только из тактических соображений, но и имея в виду хотя бы среднесрочные перспективы. Иначе мы со всем своим пафосом окажемся в проигрыше.