Реформа державного управління: підсумки року

20.12.2017 10:44

У цій статті хочу зупинитися лише на підсумках 2017 року, на досягненнях і провалах.

Я вже неодноразово писав про реформу державного управління, яку вважаю однією з найголовніших. Зараз багато кажуть про гальмування всіх реформ, і не в останню чергу причиною цього є відсутність людей, спроможних ці реформи розробляти і втілювати. Навіть наявність політичної волі, що стала постійно повторюваною мантрою серед широких верств громадян, не гарантує реальних змін, якщо їх нема кому робити.

Коротко кажучи, реформа передбачає зміну трьох ключових складових: люди, структури, процеси. Набрати нових людей з новими цінностями у нові структури із новими, чітко визначеними цілями та показниками ефективності, а також озброїти їх новими процесами і процедурами. Всі інші підходи не працюють: нові люди в старих структурах швидко попадуть під дію «закону солоного огірка» (спробуйте свіжий хрусткий огірочок занурити у діжку із солоними), а старі люди в нових структурах будуть робити те ж саме, що їм велить «інституційна пам’ять» пострадянської епохи. Нові ж люди в нових структурах зі старими процесами швидко стануть так само неефективними, як і старі. Лише все разом, іншого шляху нема.

Не буду повторювати ключових ідей, цілей та параметрів реформи, пропоную прочитати про це у двох попередніх коротких статтях. У цій статті хочу зупинитися лише на підсумках 2017 року, на досягненнях і провалах. Вони були темою вчорашньої урядової конференції.

1. Структури: реформа міністерств

Спроможність Уряду щось робити базується на спроможності міністерств. Міністерства сьогодні завеликі, перевантажені зайвими функціями, у першу чергу управлінням державною власністю (і тут не обійтися без масової прозорої приватизації), адмінпослугами (які здебільшого треба відпустити на конкурентний ринок), всіляким контролем тощо. Забагато дублювання та конфліктів інтересів, а також накопиченого за тривалі роки застарілого функціоналу, замало горизонтальної взаємодії, а головне — нема кому займатися аналізом і виробленням державної політики, що є основним завданням Уряду. Неймовірно розгалужені структури мусять стати компактними та прозорими. Хочу підкреслити, що реформа є антикорупційною: адже саме інспекційна діяльність та монополія на адмінпослуги є джерелом хабарів, а величезна державна власність є основним фактором політичної корупції високого рівня.

Цього року в десяти пілотних міністерствах та ще трьох інших центральних органах розпочалося створення так званих директоратів — нових підрозділів, відповідальних саме за стратегію та розробку і втілення державної політики. Сформовано 50 директоратів, оголошено майже 300 конкурсів на посади в них (на відміну від старих структур, там буде лише три рівня ієрархії: генеральний директор, керівник експертної групи, державний експерт). Запущено єдиний портал нової держслужби career.gov.ua та тестову версію особистого електронного кабінету держслужбовця.

Вже видно основні проблеми: міністерства тягнуть і не можуть викинути старий функціонал, бо цього вимагає чинна законодавча база — отже, треба її змінювати. Великий ризик, на який я звертав увагу урядовців ще рік тому: кожне міністерство намагається пояснити, що воно дуже особливе, несхоже на інші, отже, до нього не можна застосувати типовий підхід. Тут потрібне політичне лідерство прем’єр-міністра, щоб міністерства не перетворилися на ізольовані феодальні замки. Ще один виклик полягає в тому, щоб всі розгалужені допоміжні та технічні служби об’єднати у компактний секретаріат міністерства, і тут зустрічається шалений опір.

Найближчим часом буде прийнята Концепція реформування ЦОВВ, що встановлює конкретні уніфіковані вимоги до завершення реформи міністерств. Без цього годі розраховувати на допомогу ЄС, та й загалом всі зміни загальмують.

Важливим фактором є зміна системи управління: від виконання доручень керівництва до чітко описаних зобов’язань із чітко визначеними ключовими показниками ефективності (KPIs). Іншими словами, замість реагування на зовнішні чинники (серед яких не останнє місце займають політичні) урядовці мусять аналізувати стан справ у сфері своєї відповідальності, розробляти, обговорювати із зацікавленими сторонами («стейкхолдерами») та впроваджувати відповідні зміни до державної політики. Ефективність роботи таких нових чиновників легко виміряти (і показати суспільству) по ключових показниках змін у відповідних сферах впливу, а не по кількості закритих «фішок» від доручень.

2. Люди: відкриті конкурси

За два з половиною місяці завершено більше 190 конкурсів, на яких обрано 132 переможця (решта конкурсів буде проведена повторно), у тому числі 25 керівників директоратів — так званих генеральних директорів. Це непоганий результат, враховуючи безпрецедентний масштаб проекту. 30% нових держслужбовців — люди з бізнесу та громадського сектору, решта — нинішні держслужбовці (не поспішайте оголошувати «зраду», там чимало людей, що прийшли після Майдану, а також держслужбовців низового рівня, які завдяки компетентності та мотивації отримали шанс скористатися соціальним ліфтом).

Важливо, що оцінювання вперше фокусувалося не на абстрактних знаннях, а на компетенціях та реальному рівні аналітичних здібностей (для цього, наприклад, в усіх міністерствах всім пропонувався один і той же кейс щодо туризму, який не вимагав спеціальних знань, а лише логічного мислення). Оцінювання моніторилося громадськими організаціями та експертами Євросоюзу, велася відеофіксація роботи комісій.

Загалом на конкурси подалося майже 10 тисяч кандидатів. Кількість заявок на одне місце подекуди перевищувала 100. На першому ж етапі були відсіяні випадкові люди, яких було чимало (частину з них просто привабила висока зарплата). Разом з тим, довіра до нової держслужби поки що не дуже велика, інакше і бути не може у нашій країні тотальної недовіри та невиконаних обіцянок. А це означає, що подекуди комісіям просто не було з кого вибирати (і тому у багатьох випадках нікого й не обрали). Лише реальні історії успіху нових людей можуть стати фактором заохочення для наступної хвилі кандидатів.

У нової конкурсної процедури є як очевидні успіхи, так і невдачі та можливості для покращення. Є багато помилок і недоліків в організації конкурсного відбору, проте випадків маніпулювання конкурсами та відкритого протягування «своїх» не більше десятка. Ці яскраві випадки активно обговорювались у медіа та соціальних мережах, створюючи враження страшенної «зради», але 5% не є критичною масою. Є й інші проблеми: наприклад, комісії, що оголосили занадто багато конкурсів на різні посади одночасно, просто «лягли» під вагою тисяч заявок.

Вдосконалення процедури та методології конкурсів далі буде відбуватися у трьох напрямках:

1) Професіоналізація роботи конкурсних комісій (навчання, часткова централізація оцінювання).

2) Перегляд етапів та інструментів оцінки в конкурсній процедурі для збільшення ефективності та об’єктивності «воронки відбору».

3) Запровадження ефективного підходу до управління проектом конкурсів: планування, координація та обмін інформацією між міністерствами, автоматизація адміністративних процесів, зберігання інформації в єдиній базі даних (applicant tracking system).

А тим часом розпочалася спеціальна навчальна програма для нових держслужбовців, що покликана ознайомити їх із найкращими практиками.

3. Процеси: новий Регламент Уряду

Це ключовий елемент нових урядових процесів. Основою урядової діяльності мусить стати середньостроковий план, що містить проекти розвитку. Нові урядові рішення мають прийматися лише на основі аналізу ефективності попередніх, а ключові показники їхньої ефективності повинні відслідковуватися постійно. Процес розробки політик повинен бути чітко стандартизований, а їхнє погодження — спрощене: замість закидування один одного безкінечними «пропозиціями» та «зауваженнями» міністерства мусять сфокусуватися на тому, як обговорювані урядові рішення вплинуть на стан справ у їхніх сферах відповідальності (для цього існуватимуть уніфіковані алгоритми, check-lists). Якщо немає повідомлень від інших міністерств до міністерства-розробника про наявність критичного впливу на їхню сферу, такі рішення можна приймати пакетом без додаткової тяганини. Для узгодження існують урядові комітети, а для спірних ситуацій — наради державних секретарів міністерств. Жодних «повернень на доопрацювання»: схибив — отримай свій проект назад із статусом «відхилено» і працюй далі. Весь формат урядової дискусії має змінитися — від управління дрібними питаннями до формування візій, передбачення викликів та реагування на проблеми суспільства.

Іншими словами, урядовий процес буде сильно спрощено, стандартизовано та алгоритмізовано. Це означає суттєве збільшення швидкості проходження проектів рішень, зменшення навантаження на ключові точки, обмеження бюрократії, дублювання, волюнтаризму та «тягомотини». Відповідно до кращих світових практик, проект Регламенту передбачає повний цикл аналізу політики, процедури прогнозування впливів та узгодження, оцінку ефективності уряду по реальних результатах, а не по виконаних завданнях.

Без зміни філософії та правил роботи Уряду реформа не буде повноцінною. Тому новий Регламент потрібно приймати якнайшвидше. Сподіваємося, це буде найближчим часом, в перші місяці нового року. Інакше повноцінно запустити нові процедури у 2019 не вдасться, і втратимо цілий рік.

* * *

Окремо від трьох основних складових частин реформи державного управління хотів би згадати про культурні зміни. Як писав гуру менеджменту Пітер Друкер, «культура їсть стратегію на сніданок», і ці слова часто цитуються в урядових кабінетах останнім часом. Тому необхідно присвятити увагу спеціальним факторам культури в Будинку Уряду, які стануть символами змін для всіх працівників розміщених там органів влади. Наприклад, організація харчування працівників, сортування сміття тощо. Добре, що нарешті з урядових коридорів прибрали портрети «папередніків» та повісили фотографії з Майдану і з фронту. Цього не досить. Працювати по-новому у старому будинку радянського зразка непросто. Пам’ятаєте «теорію розбитих вікон»? Середовище впливає на результат, отже, його потрібно змінювати. Все починається з дрібниць.

Наша мета — компактні та ефективні міністерства, позбавлені невластивих корупційних функцій, наповнені людьми з відповідною кваліфікацією та мотивацією, що працюють у рамках процедур менеджменту, характерних для кращих зразків ХХІ сторіччя. Цей процес не буде швидким чи легким, по дорозі буде зроблено чимало помилок та подолано страшенний спротив. Але цей процес розпочався, а робота над помилками дозволить їх позбавлятися. Головне — незворотність і поступове прискорення темпу.