НПО и часть доноров обвиняют власть, а та, в свою очередь, не скупится на жёсткие слова в ответ. Но если посмотреть в недавнее прошлое, кризис вокруг е-деклараций был предсказуем, прекрасно иллюстрируя более широкое явление – кризис системы отношений общества и государства.
Программа: вместо того, чтобы сделать хорошо, выкручивали руки
Для того, чтобы понять ситуацию вокруг электронного декларирования и сбой системы, стоит вернуться к событиям лета 2016 года. Тогда, в августе Государственная служба специальной связи и защиты информации давать положительное заключение о возможности приёма в эксплуатацию программно-аппаратного комплекса системы электронного декларирования.
Скандал очень быстро стал публичным благодаря ряду общественных активистов, фирме-разработчику системы и представительству ООН в Украине, которое выступало заказчиком работ. На «Европейской правде» был размещён цикл материалов, осью которого стало расследование под громким названием «Хто зірвав електронне декларування статків: хронологія та документи». Естественно, виноватым признавалась Госспецсвязь, а остальные стороны конфликта выглядели ангелами во плоти.
С другой стороны были не слишком громкие голоса специалистов, утверждавших, что с программой не всё так гладко. Изучив опубликованные в открытом доступе документы, и немного поискав информацию об участниках конфликта, я пришёл к выводу, что инициаторы атаки на Госспецсвязь мягко говоря немного лукавят, ведь:
- Госспецсвязь принуждали принять в эксплуатацию программный комплекс БЕЗ серьёзной системы защиты данных (о чём ведомство открыто говорило)
- К моменту «сдачи» программы не было доделана даже система верификации пользователя — то есть декларацию за, например П. Порошенко мог придумать и заполнить «дядя Ваня из Жашкова»
- Лоббисты приёмки ссылались на успешное тестирование «авторитетными» организациями, которые на поверку оказались, мягко говоря, чуть-чуть не такими, как их представляли в прессе. Компания PwC занимается аудитом и бухгалтерскими услугами (но не тестированием ПО), а TestLab2 не имеет никакого отношения к действительно авторитетнейшей компании из Индианаполиса TestLab. Об этом говорит циферка «2» после громкого имени. Украинский TestLab2 имел портфель аж в 211 протестированных ИТ проектов с момента основания в 2009 году. То есть одна компания не имеет отношения к тестированию ПО вообще, а вторая не имеет никакого отношения к близким по названию известным профильным международным компаниям.
- И, наконец, сам разработчик ПО — малоизвестная фирма, зарегистрированная в частной квартире по ул. Бузницкого, 15 в городе Мироновка Киевской области. Читатели могут оценить сайт этого, без сомнения, блестящего разработчика.
Эти (и другие) свои вопросы свёл в один текст в августе 2016 года. Вопросов было много, но в украинской политике есть свои особенности – прав не тот, кто аргументирует, а тот, кто ведёт себя более агрессивно. Особенно на фоне кризиса доверия общества к государственным институтам.
За разработку программы платило ПрООН, принятие этого комплекса (в том виде в котором он был) лоббировали общественные объединения, в том числе, представители авторитетного Реанимационного пакета реформ. И когда на одной чаше весов оказались «общественники и международная организация», а на другой «государственная контора», результат был предсказуем. Президент Украины П. Порошенко дал задание Госсспецсвязи буквально за пару дней доработать программный комплекс и обеспечить его запуск в эксплуатацию. То есть код, который писали одни люди более года, должны были за 7-10 дней доработать и адаптировать к применению в государственной информационной системе другие исполнители. При этом не была ликвидирована ещё одна уязвимость — система базировалась на арендованных (а не купленных) серверах, которые физически находились на площадке обычной коммерческой организации.
Не удивительно, что уже в первые дни работы системы появились декларации мультяшных героев, вымышленных персонажей. Сама же история создания и принятия в эксплуатацию программно-аппаратного комплекса электронного декларирования заставляла задать единственный вопрос «когда это всё даст сбой?»: именно «когда», а не «если» или «при каких условиях».
Процесс: превращение важного инструмента в фарс
Первый этап декларирования был под стать этапу принятия программно-аппаратного комплекса в эксплуатацию: его ход и результаты нанесли мощнейший удар не только по электронным декларациям как инструменту, но и по государству как системе:
- Огромные суммы и указанные источники заставили усомниться в умственном развитии тех, кто руководит государством. Ведь только круглый идиот может поверить, что, депутатский значок существенно увеличивает шансы крупного выигрыша в лотерее. А опус про «Святого Николая» в исполнении мужчины в возрасте вообще более походит на диагноз.
- Содержание деклараций вызвало сомнения и в том, верят ли политики сами в реформы о которых говорят. Суммы наличностью, которые народные избранники «хранят дома» прекрасно дополняли выступления этих же персонажей с тезисами о надёжности украинской банковской системы и доверии к национальной валюте. Дополнила картина откровенная ложь в документах. Вроде бы это и наказуемое деяние, но депутаты прекрасно продемонстрировали уважение к законам и веру в неизбежность наказания за их нарушение.
- Наличные суммы у политика или чиновника во всём мире воспринимаются как первый признак коррупции. В Украине нал декларируют те, кто заявляет о бескомпромиссной борьбе с её проявлениями.
Общество, естественно, отреагировало с возмущением. Как свидетельствует социология Украинского Института Будущего, внушительная часть населения была шокирована полученными данными. Как показал опрос, 62% украинцев желали экспроприации экспроприаторов, как любил говорить дедушка Ленин, т. е. национализации имущества нажи того незаконно.
Тем не менее, даже в таком формате система могла принести пользу при правильном подходе. В комментарии для Украинского Института Будущего я писал «Открытые декларации полезны тогда и только тогда, когда их используют как инструмент. Как «вещь в себе» электронное декларирование не стоит и ломанного гроша. Использовать такой инструмент в полную силу можно будет лишь по прошествии года-двух. И то, если не изменятся правила доступа к данным и правила декларирования». Ключевыми становились второй, третий и последующие годы — время подачи следующих деклараций:
- Если лицо во второй декларации показывает сумму меньшую, чем было изначально, можно задать вопрос «на что» – ведь наличные средства могут использоваться в том числе для взяток, подкупа, финансирования противозаконной деятельности. Даже если подход не явных результатов в виде уголовных дел, он демонстрирует наличие контроля за цифрами. Это дисциплинирует.
- Если сумма наличных (да и не только наличных) выросла — справедливо задать вопрос об источниках дохода. При этом можно учитывать разрастание коллекций тех же депутатов и сравнивать их общую стоимость с аналогичным показателем «первой декларации». В таком случае уже возможны громкие коррупционные дела.
Перечисленное выше справедливо при сохранении правил, формата, норм подачи деклараций хотя бы на протяжении года-двух. В противном случае возвращаемся к начальной точке.
Как убить систему
Любая система, связанная со сбором, хранением и анализом данных устойчива при наличии трёх условий:
- Надёжность системы сбора, хранения информации. В это понятие входит защита от несанкционированного доступа, физическая устойчивость (начиная от техники и заканчивая, при необходимости, её физической вооружённой обороной), работающие механизмы верификации.
- Соблюдение временных рамок выполнения процессов. Простыми словами: даже на чтение декларации необходимо время, на её анализ, проверку — тем более. Это время должно быть в распоряжении лиц, привлечённых к работе.
- Соблюдение единого формата, подаваемых в систему данных, единого набора, постоянных приоритетов в выборке материала для проверки и анализа. В противном случае ранее поданные данные трудно соотнести с новыми наборами (естественно, это возможно, но требует на порядок больше временных, людских и финансовых ресурсов).
Держа в уме перечисленные условия смотрим на то, как работает система электронного декларирования.
Надёжность. Система, как принято говорить у программистов «легла». Доходит до смешного — руководитель НАЗК сам не может подать свою декларацию. Агентство, естественно, ищет виновных в лице других организаций. Называя, среди прочих ГП «Украинские специальные системы» (ГП УСС), которое занимается администрированием программно-аппаратного комплекса: мол технику для увеличение пропускной способности системы предоставили, но комплекс не работает. ГП УСС справедливо замечает, что дело не только в технике — плохая программа, не рассчитанная на обработку огромного количества обращений будет «лежать» даже при широких каналах доступа.
Программа такая какая она есть — помним, что принять её в эксплуатацию требовали международные организации и НПО, которые занимаются «борьбой с коррупцией».
Время. На фоне проблем с доступом ряд общественных объединений требует увольнения руководства Национального агентства по предотвращению коррупции. Вроде бы справедливо, обоснование просто превосходное — реестр не работает. Но вот интересно, что среди подписантов требования есть НПО, которые полугодом раннее требовали принять в эксплуатацию неработоспособный программный комплекс. Тот самый, который сейчас оказался неработоспособным.
С другой стороны очевидно, что смена руководства парализует работу агентства на несколько месяцев. А значит результата анализа поданных деклараций общество будет ждать долго. И эти же самые организации ещё через полгода смогут вновь требовать смены руководства НАЗК по причине отсутствия результатов работы.
Системность и постоянство форматов. Первые серьёзные дела по результатам декларирования можно ожидать после подачи вторых деклараций. Когда есть два документа с цифрами – есть факты, которые трудно исказить. На первой декларации можно «найти» родственников, лотерейный билет, сослаться на ошибку, в конце концов. На двух декларациях такие способы ухода от ответственности не сработают, если только не изменятся условия (и формат) подачи данных. Поэтому в ноябре 2016 я писал: «И скорее всего, через пару месяцев на фоне очередных политических баталий и уличных акций будет попытка внесения «корректив» в систему декларирования».
Увы, имеем принятые и подписанные президентом изменения в законе. Забавно, закон принят, но внесение изменений в него продолжает обсуждаться. Значит есть вероятность, что вскоре будут разработаны новые нормы, новые подходы, которые сделают невозможным прямое сравнение данных первой и второй деклараций. Депутаты, чьи декларации вызвали вопросы, естественно, отдадут голоса за такое усовершенствование нормативной базы.
Электронное декларирование как система была «инвалидом от рождения». Сегодня её добивают «чтобы не мучилась». Но виновных в этом, как всегда не будет.
Кто виноват или этого хотели все
Поиск виновных – неблагодарное дело, тем более, что все лица и организации, участвующие в процессе представляют себя ангелами во плоти. Поэтому попробую просто очертить круг заинтересованных в том, чтобы система не работала или работала со сбоями.
1. Коррупционеры (люди и организации), естественно заинтересованы в параличе системы:
Чиновники-коррупционеры и компании, пилящие бюджет могут спокойно работать дальше пока идёт бодание вокруг способа подачи и проверки деклараций.
Продажные работники Госспецсвязи, других ведомств — естественно, ведь небольшой саботаж всегда хорошо оплачивается
2. Люди, уважающие себя, свою работу и требующие такого же отношения от остальных
Честные работники Госспецсвязи и ГП УСС. Они понимают, что в таком виде программно-аппаратный комплекс будет как минимум «ложиться» регулярно, не исключены и проблемы с целостностью данных. Но в результате сбоев виновны будут именно они, а не те, кто создавал и принуждал принять систему в эксплуатацию
Специалисты, которые по роду деятельности занимаются борьбой с коррупцией тоже хоте ли бы получить более удобный и постоянный инструментарий.
3. Политики
Политики от «власти», как ни парадоксально, не заинтересованы в резком старте системы — власть держится на целом комплексе договорняков, во многих местах она опирается на «старые кадры». И не всех таких опытных управленцев можно отнести к кристально чистым. Эффективная работа НАЗК приведёт к появлению слишком большого количества кадровых брешей, заполнить которые некем — слишком узок круг лояльных управленцев. Нелояльных брать страшно.
Политики, работающие на досрочные выборы в Раду. Тут тем более понятно, ведь, с одной стороны работа НАЗК представляет опасность для них лично (особенно для старожилов украинской политической системы). С другой стороны, эффективная борьба с коррупцией может усилить позиции власти, а значит шансы успешной продажи «золотой акции в Раде» стремительно уменьшаются.
4. Общественники-борцы с коррупцией. Как ни парадоксально, но НПО, которые декларируют борьбу с коррупцией своей целью тоже могут быть заинтересованы с крахе системы декларирования. Неправительственные организации живут на грантовую помощь. Если ты ошибся в деятельности и проект был неудачным — нового гранта не будет, не будет новых зарплат. Если проблема исчезла – нового гранта на борьбу с ней не будет, не будет новых зарплат. Такой забавный конфликт интересов. Поэтому НПО никогда не признают своих ошибок и будут обвинять в неудачах власть, несознательное общество, кого угодно, только не себя. Это даёт возможность и в следующем году бороться с коррупцией. Как в нашем случае: боролись за принятие в эксплуатацию сырой программы, борются за смену руководства НАЗК, будут бороться за новый закон и за ещё одну смену руководства. А то, что обоснование требования «кадровых чисток» является прямым следствием их же активности летом 2016 года никому не интересно.
5. Компания-изготовитель программы, упомянутое выше ТОВ «Миранда» не слишком известна в стране. Наличие заказчика в виде ПР ООН или государственных органов в списке заказчиков – хорошая реклама, как и скандал, если с ним грамотно работать. Вывод в политическую плоскость проблем с функционалом уже сделал невозможным предъявление претензий этому разработчику. Доработка программы Госспецсвязью позволяет обвинить эту государственную структуру во всех бедах — мод они напортачили. Тем более, что в данном случае подключится «тяжёлая артиллерия» – Представительство ООН, которое выступало заказчиком. Международные структуры очень редко публично признают ошибки. И ещё реже дают согласие на проведение, например, следственных действий, в своих помещениях, изучение внутренней документации.
Заинтересованных множество, а вот виновных в провале, как это всегда бывает, нет:
- НАЗК не виноват — не это ведомство заказывало программу, не оно её писало, не оно администрирует
- ГП УСС тоже не виновно — пытается работать с тем, что ему предоставили.
- Политики? А когда политики были виноваты? Депутаты всех фракций, президент, премьер – все выступают категорически за борьбу с коррупцией
- НПО? Неправительственные организации не несут ответственность за реализацию государственной политики. Они могут, советовать, критиковать, требовать, но отвечать за реакцию на их советы, критику, требования должны другие.
- ПрООН ни в коем случае не виновно. Эта уважаемая организация смело может заявлять, что потратила 27 млн. гривен на оплату создания программы — оказала помощь государству
- Фирма-разработчик тоже не виновна: она была выбрана в прозрачной процедуре отбора ПрООН (пусть кто-то попробует сказать, что ООНовские процедуры не прозрачны и несут коррупционные риски), программу создала, заказчик принял. А потом посторонние лица изменяли программный код.
- Госспецсвязь, работники которой пытались за 10 дней «вставить дарёному коню зубы» — сделать так, чтобы комплекс можно было допустить к эксплуатации? Тоже не выходит — не они ставили техническое задание, не они создавали комплекс.
Виновных нет, в крайнем случае «исчадием ада», «защитником коррупции национального масштаба» сделают какого-нибудь инженера «Украинских специальных систем».
В данной ситуации более продуктивно думать над тем, «что делать»:
Как не дать умереть системе
Система не идеальна, она требует усовершенствования — это факт. Но для того, чтобы оценить что необходимо менять, нужно дать ей отработать полный цикл — от анализа первой до второй декларации. То есть как минимум ещё год. Тогда будет очевидно, что стало удачным решением, а где имеем провал. В противном случае вместо улучшения плодим дополнительные проблемы.
Споры вокруг круга лиц, которые обязаны подавать декларации решаются очень просто: декларировать доходы обязаны ВСЕ налоговые резиденты Украины без исключения. Любые другие попытки выбрать «категорию для проверки» уже можно считать условием и даже проявлением коррупции – использования статуса, возможностей, авторитета для получения выгоды, противоречащей законодательству.
Обычным гражданам, кроме перечисленного выше, стоит перестать быть сетевыми хомячками — думать, прежде чем на скорую руку кричать «зрада» или «перемога», требовать моментальных результатов.
Вот тогда смотришь, и всё получится.