В статье 2 Закона Украины «О милиции» говорится, что основными задачами милиции являются обеспечение личной безопасности граждан, защита их прав и свобод, законных интересов; предотвращение правонарушений и их пресечение. Но мы знаем, что сегодня в реальной жизни выполнения этих задач не является приоритетом для МВД. Эта структура настроена на другое - на обслуживание и защиту власти. Поэтому не удивительно, что милиция все чаще воспринимается как источник опасности, а не защиты. Вот почему нужна реформа: нужно поставить правоохранительные органы на службу народу.
Действующим правительством предложены меры, которые, по сути, носят косметический и декларативный характер, а в определенных условиях могут привести к опасному усилению существующей структуры МВД, которая не будет ограничена никаким внешним контролем: ни общественным, ни государственным. На самом деле, ожидать, что МВД реформирует само себя, было наивно с самого начала.
Для эффективного реформирования нужно ответить на вопрос: в чем кроются главные проблемы? С чего все начинается?
В МВД есть много особенностей и факторов, среди которых специфическая корпоративная культура, особенности подбора кадрового состава и еще многие другие. Но на самом деле это не принципиально, потому что сама система навязывает стимулы и решает, кто в ней останется, а кто нет. Как это работает? С целью контроля качества работы в МВД установлена система показателей, которая и определяет то, как должна работать милиция. Эта система введена еще в советские времена и называется «палочная». Можете быть уверены, что в течение первых двух суток с момента сообщения о преступлении, работники милиции и прокуратуры уже представляют себе, что будет с этим делом в суде. В системе, где все знают, сколько примерно должно быть выявлено преступлений и какого характера, это приводит к попытке всеми способами отказаться от регистрации преступления, которое трудно раскрыть, по которому нет достаточно доказательств.
Также эта система ведет к количественному росту руководящего состава. То есть, бюрократии. Приведу гипотетический пример: в СМИ стало известно о краже, которую совершили цыгане в центре Киева. Что произойдет дальше? В министерстве назначат ответственного, который разошлет запросы на места. В ответ он получит рапорты, в которых будет описано, сколько аналогичных случаев с участием цыган было за отчетный период, какие меры были приняты и какие мероприятия планируются. При этом все понимают, что все, что содержится в рапортах, написано не из реальной жизни, а в соответствии с ожидаемыми показателями. В штабе обобщат информацию, возможно, сделают какую-то проверку «на местах» и выдадут рекомендации и задания: усилить контроль, провести мероприятия. Дефицит надежной информации, фальсификация показателей и желание руководства усилить контроль приведут к росту количества работников в центральном аппарате. Все это годами движется по замкнутому кругу. Как результат: соотношение количества работников руководящего состава (фактически, бюрократов) с количеством участковых и следователей при очень оптимистичной оценке составляет 50/50. На самом деле, ситуация значительно хуже.
Давайте рассмотрим показатели полиций разных стран.
Мы видим избыточное количество работников в нашей милиции по сравнению с демократическими странами. Еще мы видим, что при очевидно более высоком уровне реальной преступности, наша правоохранительная система регистрирует гораздо меньше преступлений, чем большинство других стран. В пересчете на 100 тыс. Населения в Швеции - 15 000, Германии - 7383, США - 3465, Польше - 2961, в Украине - 1 147. Эти цифры «режут глаз» при сравнении с показателями убийств, которые приближенны к правде только потому что факты убийств труднее скрыть.
Вот еще актуальные цифры, которые можно увидеть на сайте Генеральной прокуратуры Украины. Что можно о них сказать? В стране, где идет настоящая война с использованием артиллерии, где каждый день взрываются десятки снарядов и мин, умышленное убийство с использованием взрывчатых веществ «достигло» цифры шесть! Количество преступлений средней тяжести уменьшилось непонятно почему на 17,5%, при том, что в реальной жизни вероятность, что ваш автомобиль ограбят у супермаркета, подскочила в разы.
Украинская милиция вместе с Прокуратурой под руководством новых руководителей вполне официально уверяют нас, что общее количество правонарушений по сравнению с мирным 2013-м годом уменьшилась на 34 421! Как такое возможно? Ответ прост: мы имеем ситуацию, когда количество обращений растет, а количество регистрируемых преступлений падает. В искажении реальной картины также задействована Прокуратура. МВД и Прокуратура договариваются по делам между собой. Поэтому нам нужно срочно провести комплексную реформу системы правоохранительных органов, включая прокуратуру и суды.
Что надо сделать для исправления ситуации? В первую очередь необходимо устранять причины, а не следствия:
• изменить конфигурацию структуры в направлении формирования действенной модели сдержек и противовесов;
• принципиально изменить систему стимулирования работников;
• обеспечить внешний государственный и общественный контроль.
Вот основные направления реформирования.
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ и оптимизация процессов управления. Приближение функции охраны общественного порядка ближе к населению, интересов местных общин и повышения открытости и отчетности полиции перед гражданами. В состав аттестационных комиссий должны быть привлечены представители общественности.
На базе МВД создаются полиции трех уровней: муниципальная, региональная и национальная, действующие в едином правовом поле, но организационно автономные друг от друга и ответственные перед властью соответствующего уровня, а также местными общинами.
В компетенцию полиции национального уровня входят расследования тяжких и особо тяжких преступлений на всей территории Украины, борьба с международной, межрегиональной и организованной преступностью, другие межрегиональные функции. Для выполнения этих функций создаются подразделения национальной полиции на региональном и местном уровнях.
В компетенцию региональной полиции входят уголовное преследование по нетяжелым преступлениям и преступлениям средней тяжести, регулирование дорожного движения на всех трассах в пределах региона.
В сферу ответственности муниципальной полиции входят: охрана общественного порядка на уровне городов и районов; профилактика преступлений; регистрация правонарушений (с передачей преступлений для расследования в региональную и национальную полицию).
Почему важно сделать так, чтобы регистрацией правонарушений занималась одно звено работников, а расследование и ответственность за результат ложилось на другое? Давайте посмотрим, что происходит с уголовным делом в реальной жизни сегодня. Есть преступления - кража, ограбление, нанесение тяжких телесных повреждений – которые раскрываются вскоре после сообщения о преступлении: преступника схватили на месте преступления, или есть видеозапись на камеру наблюдения или свидетели. И здесь нет «служебных рисков» для милиции. Такие дела регистрируются, так как без проблем доводятся до суда с получением обвинительного приговора. Во всех остальных случаях - более сложным делам - действуют системные принципы, которые заставляют «вытолкнуть» расследование в «серую зону» досудебной проверки и ОРД, чтобы избежать служебных рисков. В этой зоне права потерпевших игнорируются, нет защиты прав подозреваемых. Все - и полиция, и прокуратура – являются соучастниками единого процесса, настроенного на главное - передачу в суд такого дела, результатом которого будет обвинительный приговор. В правоохранительных ведомствах укоренилась практика целевого отбора «удобных» правонарушений и отсев сложных дел.
Если мы «оторвем» участковых (шерифов) от «центральной власти», освободим от следственной работы и функции привлечения к уголовной ответственности, мы получим действительно народную милицию, потому что: а) у нее не будет заинтересованности в фальсификации статистики по преступности (по той причине, что она не будет за нее отвечать); б) она будет подчинена не центральным органам власти, а местной общине.
Муниципальная полиция должна стать «первым окном» в принятии заявлений (регистрации преступлений), что является еще одним из принципиальных моментов в создании организации нового типа.
Еще одно следствие децентрализации: количество работников «на местах», то есть настоящих правоохранителей, а не бюрократов, растет, а количество на верхних ступенях значительно снижается. Это позволяет повысить целевое (полезное) финансирование, не повышая общие затраты в разы, что в условиях нынешнего экономического положения в стране кажется существенным.
Параллельно в этих же населенных пунктах и регионах будут работать и подразделения регионального и центрального подчинения, что означает контроль над деятельностью местных структур со стороны центральной власти.
Такая конструкция будет значительно лучше защищена от коррупции, потому что мы получаем систему, где есть несколько центров, которые присматривают друг за другом, благодаря чему крайне отягощена возможность коррупционного сговора.
Говоря о децентрализации нужно отдельно сказать о необходимости предоставления независимости экспертам-криминалистам. О выводе этого звена из-под прямого контроля для предотвращения влияния на качество вещественных доказательств.
ОТКАЗ ОТ НЕПРОФИЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ.
Многолетнее искусственное так называемое «недофинансирование» милиции привело к появлению в МВД структур и функций, которые напрямую связаны с коммерческой деятельностью - с оценкой стоимости транспортных средств, их технического состояния, охраной и предоставлением других видов услуг. В условиях закрытости и подотчетности только собственному руководству, эти псевдоуслуги приобрели характер монопольных, навязанных гражданам и, конечно, коррупционных. От этого, безусловно, необходимо избавиться.
ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ МОТИВАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЕЙ.
Кроме усиления контроля со стороны общественности, нужно установить справедливые и эффективные материальные стимулы. Человек, который в любой момент может потерять жизнь или здоровье при исполнении служебных обязанностей, идя на работу, должен быть уверен, что ни он сам, ни его семья не будут нищенствовать в случае потери трудоспособности или смерти кормильца. Государство должно (и имеет возможность) обеспечить работников полиции ежемесячной зарплатой в эквиваленте одной тысячи долларов США и социальным пакетом в виде оплаченных из бюджета страховых полисов на все виды страхования: жизни, здоровья и другие. Полное страхование работников, кстати, позволяет избавиться от затратных и непрофильных для МВД ведомственных медицинских учреждений.
Еще одним важным «рычагом» является предоставление работникам жилья на условиях долгосрочной комплексной приватизации. В контракте, который заключается на весь срок службы, должно быть заложено, что полицейский получает жилье в пользование в момент выхода на работу, но права на жилплощадь приобретает постепенно, по выслуге. Если в период службы полицейский будет уличен, например, во взяточничестве, он, в соответствии с условиями контракта, теряет право на жилье. На примере европейских стран, где введена такая практика и стандарты, уровень коррупции среди правоохранителей находится на низком уровне.
ПОВЫШЕНИЕ УРОВНЯ ОТКРЫТОСТИ. СОЗДАНИЕ НЕЗАВИСИМОГО ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОГО АГЕНТСТВА.
Общество ищет параметры для оценки работы правоохранительных органов. Устаревшая система, конечно, не годится. Но должно быть понятно, что без объективной оценки никакая система в мире не работает - ни в бизнесе, ни в медицине, ни в экономике, ни вообще в обществе. Любое государство, в первую очередь, бюрократия. И как любая бюрократическая система, не существует без показателей. Поэтому и Украина не обойдется без этого. Государство несет ответственность перед обществом за ведение в стране разумной уголовной политики, которая базируется на достоверной информации. Чем более некорректная или сфальсифицированная информация предоставляется правительству, тем хуже государство будет выполнять свою функцию, а правительство будет корректировать или вообще устранять не ту проблему. Не менее важной является задача настраивания системы сбора информации о правонарушениях, фундаментом которой станет именно служба участковых, которые будут, во-первых, под контролем общества, во-вторых, не будут заинтересованы в фальсификации показателей. Еще одним важным инструментом являются социологические исследования. Сегодня результаты опросов используют в основном политиками для самопиара. Не будет ли полезнее, если эта информация будет использована настоящими специалистами? Нужно создать независимое информационно-аналитическое агентство национального уровня, которое не будет находиться в сфере влияния правоохранительных структур, благодаря чему сможет давать объективную оценку их деятельности. Благодаря работе такой независимой структуры общество и правительство смогут получать объективную информацию о состоянии преступности и принимать адекватные решения. Кстати, ни в одном из вариантов законопроектов, которые обсуждались, ни в принятых законах этот ключевой вопрос даже не упоминается.
Предложенная реформа МВД:
• Систематизирует и распределяет полномочия и ответственность по уровням управления всего правоохранительного блока в Украине, адаптирует их к международным стандартам;
• Устраняет непрофильные функции и дублирование полномочий;
• Общее количество правоохранителей в стране (из различных ведомств) прогнозируемо уменьшается до уровня западноевропейских государств и США;
• Каждый новый сотрудник полиции пройдет проверку аттестационной комиссии с участием общественности, руководители регионального уровня - согласование в местных общинах;
• Становится основой для создания качественно новой формы социально-правовой защиты сотрудников полиции, членов их семей;
• Вводит понятные и эффективные рычаги для ликвидации коррупции в структуре МВД, в частности, и в системе правоохранительных органов в целом;
• Внедряет принципиально новые подходы к сбору статистической информации о преступности, предоставляет государству и общественности возможность видеть ее реальное состояние и принимать верные стратегические решения.
В результате изменений украинская полиция приблизится к странам Центральной Европы по количеству, затратам на каждого работника, представлению о реальном уровне преступности и эффективности правоохранительной системы на основании данных, которые будут поступать от различных независимых источников, включая данные опросов. Возрастет законность методов ведения работы со стороны правоохранителей за счет взаимного контроля структур и независимого суда, и появится, наконец, ситуация, когда граждане будут знать своего участкового и будут с ним сотрудничать. Это действенные шаги для переориентации МВД от обслуживания власти на службу Народу Украины. На реализацию концепции реформы нужно 2-3 года.
Автор: Константин Стогний, «Украинская правда»