Недоступний мільйон. Чому відмовляють у виплаті при загибелі працівників критичної інфраструктури

21.08.2024 09:51 (Оновлено 21.08.2024 в 09:51)

Віталій Дудін, «socportal.info»

На початку 2023 року в Україні ухвалили закон, який дозволяє працівникам обʼєктів критичної інфраструктури, які постраждали на роботі від ворожих атак, отримати значні компенсації. Однак на практиці закон не діє, а Пенсійний фонд, який відповідає за ці виплати, відмовляє постраждалим, користуючись недосконалим регулюванням.

Про це детальніше у статті для Соцпорталу розповідає кандидат юридичних наук, активіст ГО “Соціальний Рух” Віталій Дудін.

“Відважні українці, які не зважаючи на небезпеку, виконують свої посадові обов’язки…”. Такими словами автори законопроєкту про виплати постраждалим від атак критично-важливим робітникам описували необхідність його прийняття. Зрештою він став Законом України “Про одноразову грошову допомогу за шкоду життю та здоров’ю, завдану працівникам об’єктів критичної інфраструктури, державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування внаслідок військової агресії Російської Федерації проти України” № 2980-IX (далі – Закон № 2980).

Цей закон про захист цивільних героїв цієї війни, — заявив з приводу ухвалення законодавчого акту ініціатор законопроєкт Павло Фролов.

Метою акту є підтримати осіб, які отримали інвалідність у зв’язку з пораненням, каліцтвом, контузією або внаслідок захворювання, пов’язаних з виконанням професійних обов’язків у період військової агресії РФ, а у разі загибелі — їхні родини.

Стаття 2 передбачає таку одноразову грошову допомогу за шкоду життю та здоров’ю:

особам з інвалідністю I групи – 800 тисяч гривень;
особам з інвалідністю II групи – 500 тисяч гривень;
особам з інвалідністю III групи – 200 тисяч гривень;
у разі загибелі (смерті) – 1 мільйон гривень на користь родини

Чи вдалося комусь отримати виплати?

Якщо і так, то украй рідко. Зазвичай, у разі смерті працівників внаслідок обстрілів при виконанні трудових обов’язків їх рідні отримують страхову виплату на загальних підставах, тобто відповідно до норм ст. 36 Закону України “Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування” № 1105-XIV (далі – Закон 1105). Але ця норма передбачає значно нижчі розміри виплат.

Органи Пенсійного фонду України (ПФУ) як уповноважені органи у цій сфері, почали відмовляти у здійсненні виплат, посилаючись на невключення підприємств до Реєстру об’єктів критичної інфраструктури (далі – Реєстр).

Порядок ведення Реєстру було затверджено постановою КМУ від 28.04.2023 № 415 (далі — Порядок № 415). Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України (або Держспецзв’язку) почала наповнювати його відносно недавно. Співрозмовники у Держспецзв’язку визнають, що процес внесення даних до Реєстру непередбачуваний і залежний від людського фактору: через неякісну підготовку документів вони можуть повертатися так званим секторальним органам на доопрацювання. Тому доволі знакові підприємства там або відсутні, або внесені із запізненням.

Подібного роду тяганина дозволила органам ПФУ позбавити виплат далеко не одну родину загиблого робітника.

Навряд чи когось можна здивувати ухваленням законів, що позбавлені зрозумілих механізмів реалізації. Але у цьому випадку законодавчі вади виглядають особливо цинічно, бо йдеться про життя і смерть.

Закон з непростою історією

Закон № 2980 міг мати ще більш багатообіцяючий характер з погляду соціальної спрямованості. Скажімо, він передбачав норми про виплати для журналістів, які постраждали від загарбників під час роботи, а також містив ідею виплачувати 100 тис. грн у разі втрати працездатності без встановлення інвалідності, наприклад, при контузії. Від них зрештою відмовилися. Разом з тим законотворці не пристали на пропозицію Міністерства соціальної політики поширити дію на соціальних працівників. Як і на пропозицію представників Міноборони підвищити виплати у разі загибелі працівників до 750-кратного розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Хоча справедливості заради варто відзначити, що були й ті (Мінфін), хто взагалі виступали проти, переживаючи за зростання видатків державного бюджету.

Схоже, що витрат, пов'язаних з підтримкою жертв рашизму, побоювалися і у верхівці Кабміну. Адже відведений на конкретизацію порядку реалізації Закону № 2980 місячний строк розтягнувся на довгі 8 місяців: необхідний підзаконний акт з’явився лише наприкінці року. Порядок призначення і виплати одноразової грошової допомоги за шкоду життю та здоров’ю, завдану працівникам об’єктів критичної інфраструктури, державним службовцям, посадовим особам місцевого самоврядування внаслідок військової агресії Російської Федерації проти України було затверджено постановою КМУ від 27.12.2023 № 1396 (далі – Порядок № 1396).

Таємнича порожнеча

Поданий до парламенту законопроєкт передбачав, що його дія поширюється на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, працівників об’єктів критичної інфраструктури, журналістів та на членів їх сімей. На мій погляд, на цю норму могли б спиратися ті, в інтересах кого він ухвалювався.

Бо фінальний текст не містить ані визначення працівників обʼєктів критичної інфраструктури, ані норм про сферу дії закону. Однак – дещо неочікувано – у ч. 4 ст. 6 Закону говориться, що до завершення формування реєстру об’єктів критичної інфраструктури відповідно до Закону України “Про критичну інфраструктуру” перелік об’єктів критичної інфраструктури, на працівників яких поширюється дія цього Закону, визначається Кабінетом Міністрів України. Тут вже містився посил, що умовою отримання обіцяних виплат є не просто виконання суспільно-важливої роботи за небезпечних обставин, а ще й затвердження певного списку з поіменованими підприємствами.

Саме визначення поняття об’єктів критичної інфраструктури дає п. 13 ч. 1 ст. 1 Закону України “Про критичну інфраструктуру”: ними є об’єкти інфраструктури, системи, їх частини та їх сукупність, які є важливими для економіки, національної безпеки та оборони, порушення функціонування яких може завдати шкоди життєво важливим національним інтересам. Окреслити їх коло дозволяє Перелік секторів критичної інфраструктури, затверджений постановою КМУ від 09.10.2020 р. № 1109 (Перелік № 1109).

Тут вже закрався парадокс: підприємство може і належати до критично-важливих галузей, але до Реєстру його внести забули з чисто субєктивних причин.

На жаль, втілена згодом у Порядку № 1396 логіка відрізняється ще більшим бюрократоцентризмом: для поширення Закону на певне підприємство треба, щоб воно потрапило до Реєстру, а дані про включення його до Реєстру може отримати лише орган ПФУ, подавши письмовий запит до Держспецзв’язку.

На ділі тривалість процедури розтягується на місяці.

Отже, лише з моменту затвердження Порядку № 1396 виникла гіпотетична можливість призначення гарантованих законом виплат. При цьому в розумінні Положення № 1396 орган ПФУ мав звертатися уже виключно до Держспецзв’язку, а не до КМУ, який в силу норм ст. 6 Закону міг визначати перелік об’єктів критичної інфраструктури, на працівників яких поширюється дія цього Закону.

Однак подальша практика засвідчила, що органи ПФУ схильні ще суворіше трактувати наявні правила, щоб взагалі звести шанси на отримання допомоги до мінімуму.

Скажімо, вони з'ясовують, чи було включено певний обʼєкт до Реєстру саме на момент настання трагедії, а не станом на момент надіслання запиту до Держспецзв’язку. Досить показово, що органи ПФУ на своїх сайтах не згадують, що передумовою здійснення виплати є наявність об’єкта в Реєстрі, що могло породити серед населення завищені очікування.

Кому відмовив ПФУ

Перший відомий мені випадок застосування розрекламованих новацій може перевернути уявлення про важливе і критично важливе.

Йдеться про відмову у призначенні одноразової грошової допомоги за шкоду життю та здоров’ю дружині та дітям вбитого російською ракетою 29.12.2023 слюсаря Державного підприємства “Харківське конструкторське бюро з машинобудування імені О.О. Морозова” (далі — ДП), що підпорядковане АТ “Українська оборонна промисловість”.

17.04.2024 жінка звернулася з заявою до Головного управління ПФУ у Харківській області після завершення спеціального розслідування смертельного нещасного випадку і наприкінці липня 2024 року отримала відмову органу ПФУ у призначенні виплати. Підстава відмови сформульована так: згідно з відповіддю Держспецзв’язку, ДП станом на 07:10, 29.12.2023 до Реєстру об’єктів критичної інфраструктури не було внесене.

Уявіть: підприємство працює на зміцнення обороноздатності, але якщо воно не пройшло “реєстрацію”, то норма про підвищені виплати у зв’язку з обстрілами на його персонал не поширюється!

Висновок про належність підприємства в силу характеру своєї діяльності до обʼєктів критичної інфраструктури підтверджується тим, що до галузей критичної інфраструктури відноситься оборонна промисловість (пп. 3 п. 11 Переліку № 1109), а саме підприємства, які здійснюють розробку, виробництво, модернізацію та утилізацію продукції військового призначення; виробництво ракет, боєприпасів, вибухових речовин (оборонно-промислового комплексу). Тим паче такий об’єкт мав перебувати в Реєстрі, адже ДП входить до Переліку об'єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки й безпеки держави, що затверджений постановою КМУ від 04.03.2015 р. № 83.

Інші кейси з відмовами

З судового реєстру відомо про відмову у виплаті дружині загиблого співробітника ДП «Морський торгівельний порт «Південний» (Одеська обл.). Відомо про оскарження рішень органів ПФУ в справах, де потерпілі робітники працювали на АТ “Сумиобленерго” чи ПрАТ «Національна енергетична компанія „Укренерго“». Припускаємо, що причиною подачі цих перших позовів теж стали сумніви у приналежності даних компаній до критичної інфраструктури.

Отож цілі родини стають заручниками обставин без будь-якої вини з власного боку.

Як слідує з відповіді Держспецзв’язку на запит про публічну інформацію, станом на 13.08.2024 було направлено 41 письмовий запит від ПФУ щодо приналежності об’єкта до критичної інфраструктури (хоча видається, що постраждалих за півтора року дії Закону могло бути більше). Кількість випадків, коли було не підтверджено відповідний статус, невідома.

Та надана уповноваженим на здійснення виплат органом статистика є ще красномовнішою.

Як повідомив ПФУ у відповіді на запит, станом на 12.08.2024 Фондом виплата одноразових грошових допомог за шкоду життю та здоров’ю, передбачених Законом № 2980, не здійснювалась. З цього слідує, що отримувачів таких виплат просто не існує!

Показовою є й інформація від територіальних органів ПФУ. Так, згідно відповіді Головного управління ПФУ в Одеській області, станом на 14.08.2024 виплата допомоги за Законом № 2980 не призначалася. Усього за період набуття чинності вищезазначеним Законом на адресу управління надійшло лише три заяви про призначення допомоги. Відмова по двом з них була продиктована саме відсутністю об’єкта в Реєстрі.

Даремні сподівання?

Маючи легітимні очікування щодо отримання законної виплати, управнені особи можуть до кінця процедури перевірки не знати, чи отримують вони її. Адже лише після отримання їх заяви ПФУ звернеться із запитом до Держспецзв’язку і визначить, чи поширюється закон на цю ситуацію або ні. Протягом періоду очікування, який може тривати місяцями, родина не буде оформляти виплату відповідно до Закону № 1105.

Перевірити самостійно наявність об’єкта у Реєстрі потерпілі особи не можуть. Бо під час дії воєнного стану, а також протягом 12 місяців після його припинення чи скасування відомості в Реєстрі є конфіденційними.

Навряд чи тут доречно казати про ефективність запровадженого механізму підтримки.

У цьому контексті хочеться нагадати, що складовими принципу верховенства права є, зокрема, правова передбачуваність та правова визначеність, які необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано (Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005). Але чи варто казати про дотримання цього принципу? Ні, бо процедура нагадує лотерею.

Однією з проголошених особливостей Закону мала стати ретроспективна дія його положень, а саме поширення його норм на випадки, що сталися у період з 24.02.2022 і по день набрання ним чинності. Ця норма за даних умов позбавлена механізму правозастосування. Адже для органів ПФУ має значення лише наявність певного об’єкту в Реєстрі станом на час настання трагедії, а до ухвалення Закону № 2980 ніякого Реєстру ще не існувало.

На жаль, маніпуляції терміном “критична інфраструктура” набули лицемірних забарвлень.

Коли мова заходить про виплати, то державі треба підтвердження з реєстрів, зате коли роботодавці хочуть відмовити працівникам у наданні відпусток, вважаючи свої підприємства критичною інфраструктурою, то жодні довідки їм для цього не потрібні. Наприклад, до обʼєктів критичної інфраструктури були віднесені і виправні колонії, і дитсадки. Таке нехтування правами громадян не може бути визнане справедливим.

Однак найцікавішим є те, що Закон № 2980 не містить такої підстави відмови у виплаті, як відсутність в об’єкта, де сталося ушкодження здоров’я або смерть, правового статусу об’єкта критичної інфраструктури.

Стаття 4 Закону № 2980 перелічує випадки, коли виплата не здійснюється або у її призначенні та виплаті може бути відмовлено, але згаданої підстави відмови там і близько немає.

Таку підставу для відмови співробітники ПФУ вивели, на свій лад потрактувавши правові норми.

При цьому фактично було порушено приписи ст. 19 Конституції України про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Невирішення наявних проблем може обернутися зверненнями до Європейського суду з прав людини через невиправдану різницю у поводженні (дискримінацію) або втручання у право на володіння майном. Як наголошував ЄСПЛ у своїй практиці, ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Віддаючи перевагу найменш сприятливому тлумаченню національного законодавства, органи ПФУ покладають на громадян додатковий тягар і позбавляють їх належного захисту.

Разом з тим, українські суди, зокрема, Верховний Суд все активніше застосовують передові європейські принципи. Наприклад, вони дотримуються підходу стосовно того, що громадян не можна позбавляти соціальних виплат через невчинення певних дій іншими особами.

Що ж робити?

Напрошується запитання: чи не можна назвати Закон № 2980 популістським, якщо добитися його здійснення дуже важко в реальності?

На мою думку, для досягнення цілей Закону слід керуватися принципом превалювання сутності над формою, внісши відповідні законодавчі поправки:

Слід закріпити правило про поширення виплат на всіх працівників секторів критичної інфраструктури, передбачених у Постанові № 1109. Якби органи ПФУ керувався цим підходом, то це би суттєво спростило адміністрування процесу призначення виплат і зняло б соціальну напругу. Нинішній порядок занадто забюрократизований і створює підозри щодо недобросовісності чиновників. Більше того, він прямо стимулює секторальні органи у сфері захисту критичної інфраструктури не ініціювати питання про включення підприємства до Реєстру, щоб запобігти “зайвим” витратам. Ясна річ, що зловживань цією можливістю не буде, бо нікому не захочеться платити своїм здоров’ям заради однієї лише нагоди отримати виплати. Також важливо, щоб зазначене правило мало зворотню дію, а саме поширювалось на всіх працівників секторів критичної інфраструктури, які постраждали після 24 лютого 2022 року, та їхні родини.

Відзначимо, що у році, наступному за роком набрання чинності цим Законом, Уряд має поінформувати Верховну Раду України про стан виконання цього Закону. Але якщо не буде ініційовано змін до Закону № 2980, які б доповнили благі наміри передбачуваним механізмом правореалізації, то звітувати банально не буде про що.